从发生学的视角观察，社会子系统的形成经历了由行为—互动模式到沟通—关联模式的逻辑进路。
《办法》的制定，最大的意义就是从理念上对大学信息公开作了一次根本上的推进。这些缺失的部分应当如何填补呢?答案并不是那么简单的。
没有公开的信息，不仅容易滋生种种暗箱操作和腐败的恶劣后果，即使是正常的运作也会受到猜疑，从而歪曲激励机制信号，进而产生一系列不利的影响：对教师而言，容易影响开展教学与科研活动的积极性，甚至迫使教师群体将心思用于旁门左道，也不利于教师队伍的团结。第二个是掩盖信息的效用在不同事项上存在较大差异，如果效用集合不满足连续性和均匀变化的前提，在规则设计上就经常需要对这个集合进行合理的切割和分组，以设计更适切的规则。直到2010年颁布的《高等学校信息公开办法》（属部门规章，下称《办法》），我们才第一次有了这方面专门规定。整体下来看，信息公开的系统动力不仅在实践中呈现结构性的缺失，而且还存在对公开的反向激励。相反，对于许多事情，我们的保密意识却足够浓厚。
最初推动高校事务公开化的制度建设，来自于本科生、研究生和自费生的招录，基本上还是针对明显具有外部社会关联性的事项。第三，范围有所扩展：《办法》中规定了十二项应当主动公开的信息，除去兜底条款外，剩余十一项信息覆盖了学校基本情况、各项规章制度、年度工作计划、学生招录、教学管理事务、学生权益救济、就业指导与服务、学科建设、软硬件资源、学生奖助、职称评审、人才招聘、收费、财务、应急、对外交流等许多方面。罗马法上亦有法谚云：法官并不计算（Iudex non calculat）。
客观事实主要为感知与经验的产物，具有融惯性叙事的特点，其解决的主要问题在于，谁在什么地方、什么时间、如何地做了什么事。利用自动化设备获取的事实为客观事实，因其数字信号能被机器所识别与分析，在证据种类上对应电子数据。因全过程高度依赖自动化设备且形成事实之基础为设备产生的电子数据，可将此时形成的基础事实称之为电子基础事实。[4]其涉及行政资源的最优化配置，涵盖行政组织、行政程序的合理设置，也与包括技术在内的各类媒介手段相关。
[25]参见胡铭：《电子数据在刑事证据体系中的定位与审查判断规则——基于网络假货犯罪案件裁判文书的分析》，载《法学研究》2019年第2期，第177-181页。之所以如此规定，端赖于自动化行政在事实认定方面所具备的增效作用。
（三）《行政处罚法》第41条奠定事实认定规范基础基于提升事实认定效能方面的实用性，以电子技术监控设备为代表的自动化行政已普遍应用于执法实践。[11]而且，自动化设备所形成的证据能否单独支撑行政机关作出决定，是否还需要人工补充调查取证，也并非不言自明。上述定案孤证说在实践层面迎合了行政机关的执法需求，所谓真正的非现场执法程序不仅有利于高效地调查取证、作出决定，还能实现非接触的效果从而避免和当事人之间产生不必要的对抗。[8]独立自主说在法理学层面无从证立，而人机协同说更具说服力，于行政法学领域同样如此。
基础事实的形成建立在客观事实获取及其法律化的过程中。实际效果审查是指设备投入运行之后，有无存在诸如申诉之类的大量异议的情况。传统行政中判断客观事实是否具有关联性，主要依赖行政机关工作人员的经验和逻辑推理。[7]Luhmann, Recht und Automation in der ?ffentlichen Verwaltung: eine verwaltungswissenschaftliche Untersuchung, 1966, S.58.[8]参见魏斌：《司法人工智能融入司法改革的难题与路径》，载《现代法学》2021年第3期，第19页。
若行政机关在自动化行政中高度依赖自动化设备及其形成的基础事实，行政决定的实质核心及其蕴含的个案正义极有可能被掏空。首先以法律后果的行政裁量为例，若立法者允许行政机关选择作出裁量后果，行政机关应当在法的约束下，以服务个案正义为目标行使裁量权。
此外，电子数据在性质上还呈现出极强的易变性，比起传统证据如书证、物证，电子数据更容易被篡改。《行政处罚法》第41条第1款涉及多项审核内容，从逻辑上而言，得先讨论设备设置是否合理，其包含是否需要设置这一前提，其次再分析是否符合技术标准和标志明显的要求，进而讨论公布设置地点问题。
换言之，若依循该观点，《行政处罚法》第41条授权行政机关仅基于电子基础事实作出行政处罚决定，而无需其他事实的补充或者推定。对于可适用简易程序的案件，待证事实的推断一般采用优势证明标准，当从已知基础事实出发，判断待证事实发生的可能性大于不发生的可能性时，即使还不能完全排除存在相反的可能性，也可推断待证事实存在。正如有学者在判断道路交通领域非现场执法性质时所言，交警非现场执法的内核与关键，是利用技术手段收集和固定证据，其聚焦的是技术辅助人工调查取证，整个执法程序本身并不具有独立性[2]。行政处罚决定为典型的侵益行政行为，但《行政处罚法》第9条设置了从警告至行政拘留不同侵益程度的处罚种类，并在处罚种类和幅度基础上区分了简易程序和普通程序。[15]张硕：《行政诉讼中的裁判事实如何生成？——基于事实认知层次的分析》，载《法制与社会发展》2022年第4期，第109页。[31]典型案例如廖×诉重庆市公安局交通管理局第二支队道路交通管理行政处罚决定，参见《最高人民法院公报》2007年第1期。
以上基础事实形成的一般原理在自动化行政中如何体现？从行政过程视角观察，以电子技术监控为代表的自动化设备在形成基础事实方面可切分为以下步骤。2022年国家社会科学基金一般项目自动化行政程序的理论基础与规则构建研究（项目编号：22BFX167）。
二、电子基础事实之形成自动化行政在事实认定方面能发挥增效功能，《行政处罚法》第41条为此架构了规范体系。[18]参见余凌云：《交警非现场执法的规范构建》，载《法学研究》2021年第3期，第47页。
但因电子数据在形式上具有高度普遍性，亦可参酌其他诉讼法的相关规定。首先，当行政相对人提出异议时，行政机关仍应履行全面调查义务。
电子技术监控设备为何能识别涉嫌违法行为的特征信息和要素信息，原因在于行政机关在设计设备程序时已将其所具备的专家经验算法化。至此，围绕第41条的电子数据定案孤证说无从证立。[13]在程序正义的理念支配下，陈述、申辩对于行政相对人是一种具有独立价值的程序权利。从表面上看，该款与前两款规范目的似乎有所不同，该款涉及行政处罚中的告知、提供查询、听取陈述和申辩程序，若未遵守，属于《行政诉讼法》第70条第3项意义上的违反法定程序情形。
如前所述，尽管自动化设备在设置时得符合国家标准或者行业标准，但本身无法避免的误差率和因未定期维护而造成的老化现象，难以确保事实清楚、证据充分。《行政处罚法》第46条强调以非法手段取得的证据不得作为认定案件事实的根据，《行政诉讼法》第43条同样有所规定，应当排除以非法手段取得的证据。
（一）何为电子基础事实构成要件的法适用通常被视为逻辑三段论的应用，法规范的构成要件为大前提，案件事实为小前提，将小前提归入大前提则推导出案件结论。在道路交通领域，关于电子技术监控设备的数量和密度，应结合交通地点状况、交通事故频发程度、交通违法情形、交通危害后果等因素综合衡量。
一般而言，只要设备符合技术标准，即意味着内嵌于设备程序的算法能够有效运行，若电子数据清晰、完整、准确，利用该设备获取的客观事实与案件事实之间即存在关联性。[2]谢明睿、余凌云：《技术赋能交警非现场执法对行政程序的挑战及完善》，载《法学杂志》2021年第3期，第54页[3]周佑勇：《行政法总则中基本原则体系的立法构建》，载《行政法学研究》2021年第1期，第24页。
有学者认为，《行政处罚法》第41条规定的非现场执法存在两大特点：第一是电子证据为定案孤证，即行政机关仅依据该份证据可直接作出行政处罚决定。因而，行政机关在履行告知、听取相对人的陈述和申辩义务之后，同样有利于其进一步查明案件事实，第41条第3款也有助于事实认定。[14]案件事实的认定分为两阶段，第一阶段形成基础事实，第二阶段结合证明标准完成从基础事实到待证事实的判断。[4]参见王贵松：《论行政法上的法律优位》，载《法学评论》2019年第1期，第43页。
在有关设备技术的合法性审查方面，行政机关一般留有判断余地，法院原则上应予尊重，司法所能进行的合法性审查仅涉及是否存在判断瑕疵。相反，若未经公布或者违法公布将影响行政相对人实体权益时，电子技术监控设备所获取之客观事实将作为非法证据予以排除。
[5]参见李洪雷：《行政法释义学：行政法学理的更新》，中国人民大学出版社2014年版，第108-109页。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）第55条的规定，行政法上的证据合法性包括了形式合法与获取手段合法。
为何经人为设计的自动化设备所获取的客观事实不能直接上升为法律事实，而必须经人工审核，这不仅是一个技术问题，更是一个法律问题。（二）自动化行政事实认定的非自主性在自动化设备尤其是具备人工智能的机器能否自主适用法规范的议题上，法理学层面基本否定了其可能性。
